Leiðbeiningar fyrir sveitarstjónarfólk og nefndarfólk sveitarstjórna við mat á hæfi.
Hæfisreglur sveitarstjórnar- og stjórnsýslulaga hafa þann tilgang að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu, tryggja eðlileg samskipti almennings við stjórnvöld, stuðla að því að almenningur geti treyst stjórnvöldum til að leysa úr málum á hlutlægan hátt og auka virðingu fyrir stjórnvöldum.
Þegar verið er að meta hvort vanhæfi er til staðar er ekki verið að skoða mannkosti eða persónu kjörinna fulltrúa heldur verið að meta hvort í reynd eða ásýnd séu tengsl eða hagsmunir til staðar sem gætu valdið því að almenningur geti efast um þá ákvörðun sem tekin er.
Mikilvægt er að hafa í huga að sveitarstjórn eða nefnd ber ábyrgð á því að allir sem taka þátt í málsmeðferð hafi til þess hæfi. Það þýðir að allir kjörnir fulltrúar bera ábyrgð á því að vekja athygli á hugsanlegu vanhæfi. Kjörinn fulltrúi sem er í vafa um hæfi sitt eða annarra fulltrúa skal vekja athygli oddvita eða formanns nefndar á hugsanlegu vanhæfi. Það er síðan sveitarstjórn eða nefndin sem tekur ákvörðun um hæfi fulltrúans. Kjörinn fulltrúi sem um ræðir má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Kjörinn fulltrúi sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og verður að yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu.
Vakin er athygli á því að sveitarstjórnarfólk og aðrir kjörnir fulltrúar í nefndum sveitarstjórna eru kjörin til þess að taka ákvarðanir. Því ber að varast að lýsa yfir vanhæfi eingöngu til að komast hjá því að taka erfiðar ákvarðanir.
Áhugaverðir úrskurðir og álit
- Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR 14040228
Aðalmaður skal boðaður til sveitarstjórnarfundar jafn vel þótt líkur séu á að hann verði úrskurðaður vanhæfur í þeim málum sem eru á dagskrá. Ákvörðun um vanhæfi er sveitarstjórnar/nefndar en ekki fundarboðanda.
- Úrskurður innviðaráðuneytis í máli nr. 37/2010 (IRR 10121655)
Ráðuneytið úrskurðaði að varabæjarfulltrúi væri ekki vanhæfur til að taka þátt í afgreiðslu á tillögu um sameiningu skóla vegna setu á fundum fræðslunefndar sem áheyrnarfulltrúi foreldra.
- Úrskurður í mál nr. 15/2010 (IRR10121729)
Sveitarstjórnarfulltrúar verða ekki taldir vanhæfir vegna eignatengsla sveitarfélags og eins bjóðanda í útboði. Ráðuneytið hafnaði jafnframt vanhæfi vegna vináttu við fyrirsvarsmann bjóðanda en staðfesti vanhæfi vegna setu í stjórn móðurfélags eins bjóðanda og skráðs undirverktaka eins bjóðanda.
Hæfisreglur kjörinna fulltrúa sveitarstjórna og nefnda innan sveitarfélaga má finna í samþykktum hvers og eins sveitarfélags, í sveitarstjórnarlögum og í stjórnsýslulögum. Það er því eðlilegt að það geti verið erfitt að átta sig á hvaða hæfisreglur gilda og hvernig eigi að beita þeim þegar upp kemur spurning um hæfi kjörins fulltrúa til að taka þátt í meðferð máls.
2.1 Samþykkt um stjórn og fundarsköp
Fyrsta skref við mat á vanhæfi er ávallt að skoða samþykktir viðkomandi sveitarfélags og finna þar ákvæði um hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála. Flest sveitarfélög eru með ákvæði í samræmi við fyrirmynd ráðuneytis sveitarstjórna um samþykktir en helsti munur milli sveitarfélaga er hvort vanhæfi miðist við einn legg til hliðar í venslatengslum eða tvo leggi til hliðar en nánar er fjallað um það síðar.
Ákvæði um hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála í fyrirmynd sveitarstjórnarráðuneytisins fyrir samþykktir sveitarfélaga er svohljóðandi:
Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélagsins til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í sveitarstjórnarlögum og í samþykkt þessari. Viðkomandi telst þó aðeins vanhæfur sé hann eða hafi verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að einum lið/öðrum lið (verður að taka afstöðu til þess hvort skilyrðið er notað) til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Þá verður starfsmaður sveitarfélags ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns ef eðli máls eða uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins þykir ekki gefa tilefni til slíks.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Að öðru leyti vísast til 20. gr. sveitarstjórnarlaga.
2.2 Sveitarstjórnarlög
Fjallað er um hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála í 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Er ákvæðið að mestu samhljóma ákvæðinu um hæfi í leiðbeiningum ráðuneytisins.
20. gr. sveitarstjórnarlaga – Hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála er svohljóðandi:
Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í lögum þessum. Viðkomandi telst þó aðeins vanhæfur sé hann eða hafi verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, nema strangari regla sé sett í samþykkt um stjórn og fundarsköp. Þá verður starfsmaður sveitarfélags ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns ef eðli máls eða uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins þykir ekki gefa tilefni til slíks.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra.
Ákvæði 4. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu.
2.3 Stjórnsýslulög
Samkvæmt fyrirmynd ráðuneytisins og sveitarstjórnarlögum ber að fara eftir hæfisreglum stjórnsýslulaga þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir. Það er því nauðsynlegt að þekkja einnig hæfisreglur stjórnsýslulaga þegar hugsanlegt hæfi kjörinna fulltrúa sveitarstjórna er til umræðu.
3. gr. stjórnsýslulaga – Vanhæfisástæður er svohljóðandi:
Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls:
- Ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila.
- Ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar.
- Ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem segir í 2. tölul.
- Á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.
- Ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. 2. tölul. eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Sama á við ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Verði undirmaður vanhæfur til meðferðar máls verða næstu yfirmenn hans aftur á móti ekki vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu einni.
- Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.
Eigi er þó um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.
Það getur verið krefjandi að meta hvort vanhæfi sé til staðar sérstaklega í ljósi þess að skoða þarf samspil samþykkta, sveitarstjórnarlaga og stjórnsýslulaga. Hér fyrir neðan má finna flæðirit sem ætlað er að aðstoða við mat á því hvort hugsanlegt vanhæfi er til staðar. Mikilvægt er að hafa í huga að flæðiritið er einfaldað og eingöngu sett fram til leiða kjörna fulltrúa áfram í gegnum þau ákvæði er gilda um vanhæfi. Niðurstaðan úr flæðiritinu getur því eingöngu verið til leiðbeiningar þar sem meta þarf hvert og eitt mál sérstaklega. Þetta ætti þó að geta gefið ákveðnar vísbendingar um niðurstöðurnar ásamt því sem hægt er að fá nánari leiðbeiningar og upplýsingar þar sem við á.
Nánari skýringar á hverjum kassa má finna hér að aftan.
Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu eða fyrirliggjandi máli. Þá er það yfirleitt einkennandi fyrir stjórnvaldsákvarðanir að þær eru teknar einhliða af stjórnvöldum og oftast á skriflegan hátt.
Stjórnvaldsákvörðun þarf því að uppfylla eftirfarandi skilyrði:
- Ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds,
- er beint út á við að tilteknum aðila eða aðilum
- og felur í sér bindandi niðurstöðu í máli þess eða þeirra aðila.
Dæmi um stjórnvaldsákvarðanir sveitarstjórna:
- Úthlutun lóða
- Ákvörðun um smölun ágangsfjár á kostnað búfjáreiganda
- Ráðning í stjórnendastöðu
- Veiting áminningar fyrir brot í starfi
- Ákvörðun um að ganga til samninga við bjóðanda í útboði
- Ákvörðun um breytingu á stjórnskipulagi sveitarfélags
- Ákvörðun um úthlutun styrkja til menningarmála
- Ákvörðun um tímabundna brottvikningu nemanda úr grunnskóla
- Veiting eða synjun um framkvæmdaleyfi
- Samþykki eða höfnun umsóknar um félagslegt húsnæði
Dæmi um ákvarðanir sem eru ekki stjórnvaldsákvarðanir og almennt valda ekki vanhæfi nema sérstakir hagsmunir séu til staðar:
- Afgreiðsla ársreikninga
- Afgreiðsla fjárhagsáætlana
- Samþykki skipulagsáætlana
- Aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins
Áhugaverðir úrskurðir og álit
Vanhæfi eiganda tveggja jarða til að taka þátt í afgreiðslu skipulags staðfest vegna sértækra og verulegra hagsmuna. Vanhæfi vegna setu í stjórn hagsmunasamtaka hafnað.
Ef kjörinn fulltrúi er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila telst hann vanhæfur til meðferðar máls. Undir hugtakið „fyrirsvarsmaður aðila“ falla t.d. forstjóri eða framkvæmdastjóri fyrirtækis, félags eða stofnunar og stjórnarmenn slíkra aðila. Einnig falla undir það lögráðamenn og forsjármenn barna.
Þetta ákvæði flokkast sem „fastmótuð hæfisregla“ sem þýðir að hér er almennt hægt að fá já eða nei niðurstöðu. Hér reynir því minna á matskenndar aðstæður.
Áhugaverðir úrskurðir og álit
- Álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4572/2005
Álit UA var það niðurstaða félagsmálaráðuneytis um að fulltrúi í sveitarstjórn sé vanhæfur til meðferðar máls þegar það lýtur að beiðni hans sjálfs um lausn frá störfum í merkingu 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi verið röng.
Hér er mikilvægt að skoða vel samþykkt um stjórn viðkomandi sveitarfélags þar sem heimilt er að miða við skyldleika einn eða tvo liði til hliðar. Vakin er athygli á því að hugtakið maki á eingöngu við um hjónaband en sambúðarmaki eða kærasti/kærasta getur valdið vanhæfi samkvæmt öðrum ákvæðum og fjallað verður um það síðar.
Skyldur aðili er t.d. faðir, móðir, afi, amma o.s.frv. en hugtakið mægðir þýðir tengsl sem myndast við giftingu s.s. ættingjar maka eða maki ættingja. Samheiti yfir alla þessa aðila er venslatengsl.
Þetta ákvæði flokkast sem „fastmótuð hæfisregla“ sem þýðir að hér er almennt hægt að fá já eða nei niðurstöðu. Hér reynir því minna á matskenndar aðstæður.
Hér má sjá skýringamynd á vanhæfi vegna venslatengsla.
Áhugaverðir úrskurðir og álit
Sveitarstjórnarfulltrúi úrskurðaður vanhæfur til þátttöku í afgreiðslu aðalskipulagsbreytinga vegna vensla við landeiganda (bróður) sem átti sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta.
Vanhæfi vegna vensla við aðila sem gerði athugasemdir við skipulagstillögur staðfest. Meintu vanhæfi vegna setu í stjórn fyrirtækis í eigu sveitarfélagsins sem á á hagsmuna að gæta hafnað.
Ef kjörni fulltrúinn tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með því að vera maki aðila, skyldur eða mæðgur aðila í beinan legg eða að fyrsta/öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar telst hann vanhæfur til meðferðarmáls. Þ.e.a.s. kjörinn fulltrúi er vanhæfur til að taka til meðferðar mál ef fyrirsvarsmaður er t.d. sonur hans eða systir.
Gott er að skoða umfjöllun um „er kjörinn fulltrúi aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila?“ og „er kjörinn fulltrúinn eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að fyrsta/öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar?“ en umfjöllun þar á að einhverju leyti einnig við hér.
Þetta ákvæði flokkast sem „fastmótuð hæfisregla“ sem þýðir að hér er almennt hægt að fá já eða nei niðurstöðu. Hér reynir því minna á matskenndar aðstæður.
Almennt á þetta ákvæði stjórnsýslulaga ekki við um kjörna fulltrúa hjá sveitarfélögum þar sem sveitarstjórnir starfa á einu stjórnsýslustigi. Þó getur þetta komið til álita ef sveitarstjórnarfólk eða nefndarmenn eru einnig starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd. Eru þeir þá alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélaga.
Þá á þetta ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi kjörni fulltrúinn ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Þetta ákvæði flokkast sem „fastmótuð hæfisregla“ sem þýðir að hér er almennt hægt að fá já eða nei niðurstöðu. Hér reynir því minna á matskenndar aðstæður.
Ef kjörni fulltrúinn á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans (maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að fyrsta/öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar) eða sjálfseignastofnun eða fyrirtæki í einkaeigu hans sem hann er í fyrirsvari fyrir telst hann vanhæfur til meðferðar máls. Þetta ákvæði á eingöngu við þegar kjörni fulltrúinn hefur sjálfur fyrirsjáanlegra sérstakra og verulegra fjárhagslegra framtíðarhagsmuna að gæta, hvort sem það er tap eða hagnaður eða þegar venslamaður kjörins fulltrúa hefur slíkra hagsmuna að gæta eða lögaðili sem hann er í fyrirsvari fyrir.
Þetta ákvæði er blanda af fastmótaðri og matskenndri hæfisreglu. Þ.e.a.s. það er fastmótað að finna út hverjir eru venslamenn eða fyrirtæki og stofnanir í eigu þeirra aðila en það er matskennt þegar metið er hvort til staðar séu sérstakir og verulegir hagsmunir. Almennt er horft til þess að því sterkari sem tengslin eru við kjörna fulltrúann því minni þurfa sérstöku og verulegu hagsmunirnir að vera. En því fjarlægðari sem venslatengslin eru því meiri þurfa sérstöku og verulegu hagsmunirnir að vera til að vanhæfi sé til staðar.
Þetta ákvæði er snúnasta ákvæðið þegar kemur að því að meta vanhæfi þar sem þetta er matskennd hæfisregla. Þ.e.a.s. ekki er hægt að fá fastmótaða niðurstöður eingöngu með því að horfa á tengsl sem eru til staðar.
Svo kjörinn fulltrúi teljist vanhæfur á grundvelli þessarar matskenndu hæfisreglu verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Hér koma einnig til skoðunar hagsmunir venslamanna og annarra þeirra sem eru í svo nánum tengslum við kjörna fulltrúann að almennt verður að telja hættu á að þau geti haft áhrif á hann. Þ.e.a.s. undir þetta ákvæði falla tengsl sem ekki flokkast sem venslatengsl, t.d. kærasti/kærasta, nánir vinir og kunningjar og hugsanlega einstaklingar er kjörinn fulltrúi hefur sýnt óvild eða þau hafa sýnt kjörnum fulltrúa óvild. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Af framansögðu má því ljóst vera að meðal þess sem meta verður hverju sinni, miðað við allar aðstæður, er hvort hagsmunirnir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náði þeir tengjast kjörna fulltrúanum og úrlausnarefni málsins.
Þegar þessi matskennda hæfisregla er heimfærð yfir á aðstæður þarf að:
- staðreyna hagsmunina
- greina á milli almennra og sérstakra hagsmuna (almennir hagsmunir leiða almennt ekki til vanhæfis)
- vega og meta eðli og vægi hagsmunanna
- greina tengsl kjörna fulltrúans við hagsmunina
- meta tengsl hagsmuna við úrlausnarefni málsins
- greina hvernig hagsmunir tengjast úrlausnarefni máls í tíma
Hér þarf einnig að hafa í huga eftirfarandi atriði:
- Almennt eru gerði strangari hæfiskröfur eftir því sem hagsmunirnir eru meiri
- Einnig eru gerðar strangari hæfiskröfur þegar tveir eða fleiri aðilar eru að máli og samkeppni er um takmörkuð gæði heldur en þegar það er bara einn er aðili máls
- Þegar matskenndum hæfisreglum er beitt þá skal almennt horfa til þess að það er ekki nóg að tryggja að rétt niðurstaða eigi sér stað í málinu heldur einnig að almenningur geti treyst því að svo sé. Þ.e.a.s. kjörinn fulltrúi þarf að vera hæfur til þess að taka ákvörðun í reynd og ásýnd.
Það er síðan heildstætt mat á öllum ofangreindum þáttum sem á að vera vegvísir kjörinna fulltrúa þegar kemur að því að meta hvort vanhæfi sé til staðar.
Þetta ákvæði sveitarstjórnarlaga má túlka að einhverju leyti á sambærilegan hátt og matskennd ákvæði stjórnsýslulaga um hæfi og vísast því til umfjöllunar um: